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这些由不同主体制定、适用于不同治理领域的制度，相辅相成、相得益彰，共筑治理轨道、共生保障合力、共推社会发展。百年来，我们党不断深化关于经济社会发展规律的认识，将其集中体现于与时俱进的党的指导思想之中，并据此作出符合经济社会发展规律的制度性安排，这首先体现为在党章和宪法总纲中针对党和国家事业发展作出顶层设计，包括阐明历史方位和社会主要矛盾、总目标和总任务、总体布局和战略布局、路线方针政策、根本制度基本制度领导体制等。

(32)这些重要论述和指示要求，深刻揭示了党的建设的内在规律，为加强新时代党的建设指明了前进方向。比如，制定党的组织法规、建立健全党的组织体系，无疑应当基于正确把握党政关系的规律性认识，为党的领导提供坚强组织机构保障。究其根本而言，则是因为它是在党的指导思想科学指引下的正确建章立制，能够顺应并彰显立党治党兴党之道、党的领导和党的建设之道、我国经济社会快速发展奇迹之道。不言而喻，我们不可能指望这些没思想不讲理的制度规定产生预期执行力，党内法规的理直气壮来自建章立制的顺理成章。是因为依规治党是全面从严治党的必然要求，只有把党的制度建设贯穿党的各方面建设之中，从严建章立制、从严执规执纪，才能不断提高党的长期执政能力、永葆党的先进性和纯洁性，把我们党治理好建设强。

(一)国家治理不容党内法规缺席国家依据制度实行治理是实现经济社会发展的必要条件。中国共产党之治要靠党规之治保障。相反，在我国，大信访、中诉讼、小复议的维权格局早已成为一种无奈的社会现象。

当下，《行政复议法》修改在即，有必要对行政复议委员会这一焦点问题展开深入研究。《征求意见稿》第62条明确规定，对属于行政复议委员会有权审理的案件，行政复议机构可以提请行政复议委员会提出咨询意见。贵州省基本贯彻了《通知》的要求，将案件分成三个不同层次进行审理：在第一、二这两个层次的案件审理中，行政复议委员会及其办公室拥有实际的案件议决权。行政复议委员会只是行政复议制度环节中的一个重要环节而已，应当对包括受案范围、管辖、审理程序、证据规则、复议决定以及行政复议机关的工作机制等在内的一系列问题进行系统的协调改进。

《征求意见稿》中对原有行政复议管辖体制作了重大调整，即行政复议权由部门全部集中至一级政府，政府依法履行行政复议职责的行政机关作为唯一的复议机构办理复议案件。行政复议委员会审理案件的独立性、中立性、公开性及其机构设置的准司法性，不能完全脱离我国行政一体化的体制。

其中，行政复议委员会的功能定位、运行机制、审理决定的作用等几个问题尤为重要。这一做法在《征求意见稿》第4条和第5条中得到了延续。我认为，原则上，重大复杂的案件以及当事人申请并经复议机关准许的案件，应提交由行政复议委员会审理。进入专题： 行政复议委员会机制 。

据此，黑龙江省和北京市在2007年开展了行政复议委员会制度的试点。2020年2月5日，中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》（中法委发〔2020〕5号）也指出：探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会，为重大、疑难、复杂的案件提供咨询意见。这个问题涉及到如何理解试点阶段确立的行政复议委员会所遵循的原则，即政府主导、专业保障、社会参与、民主决策。而后者又必然导致将行政诉讼制度中的规则简单移植于行政复议委员会，最终导致行政复议与行政诉讼的过于同质化而使得两者的解纷优势流失。

但是，在试点中逐步推行的行政复议委员会，也暴露出了不少问题。但要注意的是，在试点过程中，大多数地方的行政复议委员会往往聘请了众多成员，这实质上是建立了一个专家库，在具体审理案件之时，则从专家库中选择委员，再加上行政机关法制机构人员，一起组成临时案审会进行案件的审理。

而要真正使行政复议制度发挥出定分止争的功能，并将其打造成解决行政纠纷的主渠道，不能简单地把行政复议委员会作为唯一的问题而进行靶向治疗，更不能只局限于关注行政复议委员会的地位是否独立。对此，早就有学者提出，凡经过行政复议的案件，如果相对人不服，提起行政诉讼，应一律以原机关作为被告。

既不能绝对地理解行政复议的独立性和中立性，也不能简单地理解行政首长负责制。否则，一旦仓促入法，其结果只能是于事无补。行政复议毕竟是行政体制中解决行政争议的途径，但同时行政复议又不同于行政决策行为和行政主体行使行政权力时的单方行政行为。一旦发现行政复议委员有明显的违纪违法行为或者其行为明显不当的，应以取消其委员资格等形式追究其法律责任。该《征求意见稿》第62条和第71条对行政复议委员会制度作了明确规定。二是要充分发挥行政复议委员会在讨论决定行政复议案件、解决行政复议工作重大问题中的作用。

在行政首长负责制的体制下，行政复议决定仍然应以行政机关的名义作出，并经由行政首长签署。据此，该学者主张，与其在司法化思路下期待行政复议委员会作出公正裁决，还不如寄希望于改造行政复议委员会办公室的处理程序以及提升专职复议人员的专业能力。

经2017年修订后的《行政复议法》第3条第2款明确规定，行政机关中初次从事行政复议的人员，应当通过法考取得法律职业资格，这无疑有助于提升行政复议的专业性。但从实践来看，在试点阶段中行政复议委员会的功能总体偏向于咨询，《征求意见稿》也延续了这一做法。

此种制度设计有利于行政复议机构更加公正和独立地办案，解除其当被告之忧。江苏省新修订的《行政复议委员会议事规则》规定，行政复议案件符合下列情形之一的，可以提请案审会审议：一是涉及重大公共利益或者可能影响社会稳定的。

哪些行政复议案件需要由行政复议委员会办公室审查后提出初步处理意见，经行政复议委员会审议后以行政复议机关名义作出行政复议决定。解决这些制度性问题的出路在于，通过修订《行政复议法》，将行政复议委员会作为重要内容入法，使行政复议委员会获得制度性支持。尽管《行政复议法》规定的案件审理方式是书面审理为主，但《行政复议法实施条例》第33条规定，在重大、复杂的案件中可以引入听证审理程序，这便是行政复议程序往司法化方向改造的具体例证。如此，才能保证在组成具体的案审会时有合理的人员配置。

如果行政首长对行政复议委员会的决定有异议，只能向行政复议委员会书面提出并详细说明理由，行政复议委员会另行组成案审会再进行一次表决。二、构建具有实践性和有效性的行政复议委员会必须以实质性解决行政纠纷为宗旨，构建起具有实践性和有效性的行政复议委员会。

当然，适当考虑社会公正人士进入行政复议委员会，以便在某些社会影响较大案件的审理中选用。2008年《通知》明确指出，要使行政复议委员会切实承担起其所属行政复议机关的法定职责。

如仍有异议的，则要报请本级政府常务会议进行集体研究作出决定。政府主导，是否意味着在行政复议委员会的组成人员中，行政机关工作人员必须占到绝大多数？我认为，不能作这样狭义的理解。

这两类专业人员在负责具体案件审理工作的行政复议委员会中应该占多数。但应当充分吸取改革中的成功经验，将行政复议委员会制度向前推进。行政复议中解决行政纠纷的职能，与诸如决策、管理、执行等其他政府职能，还是存在明显区别的。现行《行政复议法》第3条明确规定了复议机关与复议机构的职责及其相互关系。

但长期以来，由于审理机构、审理方式、审理程序设置等方面的问题，行政复议决定的权威性以及申请人对复议决定的认同性远远没有达到预期的目的，从而使得大量行政纠纷并未通过行政复议的途径解决。比如，《征求意见稿》第60条规定：被申请人的负责人应当参加听证。

摘  要:为解决长期以来行政复议运行效果不佳的问题，实践中比较早地推行了行政复议委员会制度。因为案件涉及社会生活不同的领域。

显然，这里的行政复议委员会也是指专家库意义上的行政复议委员会，并不是指具体审理案件时的行政复议委员会。（二）行政复议委员会的组织形式建立行政复议委员会的初衷是，吸收专家、学者、律师等具备相关知识和经验的外部人员，以便更好地发挥体制外委员的专业特长，增强行政复议的中立性，从而更好地发现和解决行政复议案件中的实质性问题，作出权威性的行政复议决定。